Die geplante Einschränkung des Einstimmigkeitsprinzips verändert die Machtverhältnisse innerhalb der Europäischen Union. Wird in einem Politikbereich nicht mehr Einstimmigkeit verlangt, sondern eine qualifizierte Mehrheit, verliert jeder einzelne Mitgliedstaat einen Teil seines bisherigen Einflusses. Er kann eine Entscheidung ablehnen und trotzdem an sie gebunden werden.
Von einer bloßen Vereinfachung europäischer Entscheidungsverfahren zu sprechen, greift deshalb zu kurz. Die Einstimmigkeit ist in den betreffenden Bereichen ein politisches Recht der Mitgliedstaaten. Solange sie gilt, kann kein Staat gegen seinen erklärten Willen überstimmt werden. Wer seine Zustimmung verweigert, nutzt damit zunächst ein Recht, das ihm die europäischen Verträge ausdrücklich geben. Der häufig verwendete Begriff der „Blockade“ enthält bereits eine politische Wertung dieses Vorgangs.
Mit der qualifizierten Mehrheit verändert sich diese Stellung. Ein einzelnes Land verfügt nicht mehr über die Möglichkeit, seine Zustimmung zur Voraussetzung einer Entscheidung zu machen. Es muss stattdessen genügend andere Staaten für seine Position gewinnen. Gelingt ihm das nicht, entscheidet die Mehrheit auch gegen seinen Willen.
Das Veto soll fallen – und damit verliert der einzelne Staat an Einfluss
Das trifft kleine und mittlere Staaten besonders. Deutschland und Frankreich besitzen aufgrund ihrer Bevölkerungszahl, Wirtschaftskraft und ihres politischen Gewichts ohnehin erheblichen Einfluss innerhalb der Union. Das Einstimmigkeitsprinzip verschafft dagegen auch einem kleineren Mitgliedstaat in den davon erfassten Bereichen eine starke rechtliche Position. Seine Zustimmung kann nicht durch das Gewicht größerer Länder ersetzt werden.
Der Übergang zur qualifizierten Mehrheit nimmt diesen Staaten nicht ihre Stimme. Er verändert aber den Wert dieser Stimme erheblich. Aus einem notwendigen Teil der Entscheidung wird eine Stimme, die überstimmt werden kann.
Darin liegt die demokratiepolitische Dimension der Reform. Die Bürger eines Mitgliedstaates wählen ihre nationale Regierung und ihr nationales Parlament. Wenn die Regierung in einem bislang einstimmig geregelten Bereich Nein sagt, besitzt dieses Nein heute rechtliche Wirkung. Nach einem Wechsel zum Mehrheitsprinzip kann dieselbe demokratisch legitimierte Regierung widersprechen, ohne die Entscheidung verhindern zu können.
Das bedeutet nicht, dass Mehrheitsentscheidungen an sich undemokratisch wären. Auch sie beruhen auf demokratisch legitimierten Regierungen und europäischen Institutionen. Die demokratische Legitimationskette wird jedoch anders gewichtet. Die Entscheidungsmacht des einzelnen nationalen Gemeinwesens nimmt ab, während die Entscheidungsmacht der europäischen Mehrheit zunimmt.
Diese Verschiebung ist besonders bedeutsam, wenn sie Bereiche betrifft, die traditionell eng mit staatlicher Souveränität verbunden sind. Außenpolitik, Sanktionen, Steuern oder andere grundlegende Fragen haben eine andere politische Qualität als technische Detailregelungen des Binnenmarktes. Je näher eine Entscheidung an den Kern staatlicher Selbstbestimmung heranreicht, desto schwerer wiegt der Verlust eines nationalen Vetorechts.
Die Begründung für den Umbau lautet vor allem, dass eine Europäische Union mit künftig mehr als 30 Mitgliedern unter Einstimmigkeitsregeln schwerer Entscheidungen treffen könne. Das ist nachvollziehbar. Mit jedem zusätzlichen Mitglied steigt die Zahl unterschiedlicher Interessen. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Einschränkung nationaler Mitentscheidungsrechte lediglich eine organisatorische Notwendigkeit wäre.
Die geplante Erweiterung erzeugt zunächst selbst das Problem, mit dem anschließend die Veränderung der Entscheidungsregeln begründet wird. Die Union soll größer werden. Weil Einstimmigkeit in einer größeren Union schwieriger herzustellen ist, soll anschließend in weiteren Bereichen auf Einstimmigkeit verzichtet werden. Erweiterung und Machtverschiebung gehören damit politisch zusammen.
Das verdient eine offene Debatte. Eine Union mit 35 Mitgliedstaaten, in der jedes Land bei bestimmten grundlegenden Entscheidungen zustimmen muss, ist eine andere politische Konstruktion als eine Union mit 35 Mitgliedstaaten, in der eine qualifizierte Mehrheit auch gegen den erklärten Willen einzelner Länder entscheiden kann.
Der Unterschied betrifft unmittelbar die staatliche Selbstbestimmung. Das nationale Nein verschwindet nicht als politische Meinungsäußerung. Es verliert aber einen Teil seiner rechtlichen Wirkung.
Gerade deshalb sollte die Reform nicht hinter Begriffen wie „Handlungsfähigkeit“, „Effizienz“ oder der Vermeidung von „Blockaden“ verschwinden. Diese Begriffe beschreiben das Anliegen der Befürworter. Sie beschreiben nicht vollständig den Preis dafür.
Dieser Preis besteht in einer Verringerung der Entscheidungsmacht des einzelnen Mitgliedstaates.
Wer das für notwendig hält, kann dafür argumentieren. Wer den Schutz nationaler Selbstbestimmung höher gewichtet, kann dagegen argumentieren. Eine grundlegende Verschiebung der europäischen Machtordnung sollte aber auch als solche bezeichnet werden.
Denn am Ende geht es nicht darum, ob Sitzungen in Brüssel schneller zu einem Ergebnis kommen. Es geht darum, ob die Zustimmung jedes einzelnen Mitgliedstaates in bislang besonders geschützten Politikbereichen weiterhin erforderlich sein soll oder ob eine europäische Mehrheit künftig auch dort über ein Land hinwegentscheiden kann.