In Brüssel zeichnet sich eine Auseinandersetzung über die Finanzierung der Europäischen Union ab. Bundeskanzler Friedrich Merz will die Verhandlungen über den kommenden EU-Haushalt mit einer verbindlichen Beteiligung aller Mitgliedstaaten an den Ukraine-Hilfen verknüpfen. Damit geraten sowohl die europäische Finanzpolitik als auch die bisherige Verteilung der Lasten unter Druck.
Vier Mitgliedstaaten lehnen zusätzliche Zahlungen ab
Die Finanzierung der Ukraine sorgt innerhalb der Europäischen Union erneut für Konflikte. Ungarn, die Slowakei, Tschechien und Bulgarien wollen sich nach Medienberichten nicht an weiteren finanziellen Unterstützungsleistungen beteiligen. Für die Bundesregierung ist diese Haltung problematisch. Berlin argumentiert, dass die Sicherheit Europas nicht allein von einigen wenigen Staaten finanziert werden dürfe. Bereits bei einem früheren europäischen Kreditpaket über 90 Milliarden Euro hatten sich Ungarn, die Slowakei und Tschechien Ausnahmen ausgehandelt. Die Zinslasten werden deshalb von den übrigen 24 EU-Mitgliedstaaten getragen.
Nun droht sich diese Auseinandersetzung bei den nächsten Hilfszahlungen zu wiederholen. Nach Angaben aus Kiew besteht für das kommende Jahr eine zusätzliche Finanzierungslücke von rund 70 Milliarden Euro. Etwa 45 Milliarden Euro davon sollen durch die Europäische Union bereitgestellt werden. Wie diese Mittel aufgebracht werden, ist allerdings noch nicht abschließend geklärt.
Eine Möglichkeit wäre die Aufnahme weiterer gemeinsamer Schulden. Damit würde die EU zusätzliche Mittel an den Kapitalmärkten beschaffen, für deren Rückzahlung und Verzinsung die Mitgliedstaaten nach den vereinbarten Regeln einstehen müssten. Gerade für Deutschland hätte diese Lösung erhebliche finanzpolitische Bedeutung.
Die Bundesrepublik ist der größte Nettozahler der Europäischen Union. Im Jahr 2024 lag ihr Nettobeitrag nach Berechnungen des Instituts der deutschen Wirtschaft bei 13,1 Milliarden Euro. Umgerechnet entsprach dies rund 157 Euro je Einwohner. Vor diesem Hintergrund verschärft Bundeskanzler Friedrich Merz seine Position. In einem Schreiben an EU-Ratspräsident António Costa macht er deutlich, dass Deutschland einer Einigung über den langfristigen europäischen Haushalt nur zustimmen will, wenn sämtliche Mitgliedstaaten einen angemessenen Beitrag zur Finanzierung der Ukraine leisten.
Damit erhält die Diskussion eine neue Dimension. Es geht nicht mehr ausschließlich um zusätzliche Hilfsgelder für Kiew. Vielmehr stellt Berlin einen Zusammenhang zwischen der Ukraine-Unterstützung und dem gesamten Finanzrahmen der EU für die Jahre 2028 bis 2034 her. Dieser Haushalt soll nach bisherigen Planungen ein Volumen von nahezu zwei Billionen Euro erreichen.
Eine Einigung könnte dadurch schwieriger werden, denn unterschiedliche Interessen bei Agrarförderung, Regionalpolitik, Verteidigung und anderen Ausgaben treffen nun zusätzlich auf den Streit über die Ukraine-Finanzierung. Bemerkenswert ist, dass die Bundesregierung bereits zuvor erhebliche Vorbehalte gegen die Haushaltspläne der Europäischen Kommission geäußert hatte.
Merz hatte den vorgesehenen Finanzrahmen als zu kostspielig kritisiert und gemeinsam mit Schweden, Dänemark, den Niederlanden, Österreich und Finnland Einsparungen in dreistelliger Milliardenhöhe gefordert. Deutschland verfolgt damit zwei Ziele: Die Gesamtausgaben der EU sollen begrenzt werden, während die finanzielle Verantwortung für die Ukraine auf mehr Mitgliedstaaten verteilt werden soll. Ob sich beide Forderungen miteinander vereinbaren lassen, dürfte zu einer zentralen Frage der bevorstehenden Verhandlungen werden.
Die Bundesregierung erwägt offenbar darüber hinaus Änderungen an den Entscheidungsverfahren. Künftig könnte bei bestimmten Finanzierungsfragen eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten ausreichen, statt wie bisher Einstimmigkeit zu verlangen. Das würde verhindern, dass einzelne Regierungen entsprechende Entscheidungen allein blockieren können.
Allerdings gibt es ein grundlegendes Hindernis: Eine Änderung der einschlägigen Entscheidungsregeln müsste selbst auf einer ausreichenden rechtlichen Grundlage beruhen und könnte die Zustimmung sämtlicher Mitgliedstaaten erfordern. Gerade jene Länder, die heute von ihrem Vetorecht profitieren, hätten wenig Anlass, einer Einschränkung freiwillig zuzustimmen. Unterstützung erhält Berlin aus Irland. Der irische Finanzminister Simon Harris hält es für notwendig, die künftigen EU-Ausgaben gemeinsam mit der langfristigen Finanzierung der Ukraine zu betrachten.
Polen beurteilt die Verknüpfung dagegen kritisch. Der polnische Europastaatssekretär Ignacy Niemczycki warnt davor, die Haushaltsverhandlungen durch zusätzliche Bedingungen zu erschweren. Auch der slowakische Regierungschef Robert Fico lehnt den Ansatz ab. Er sieht in der Verbindung zwischen dem europäischen Finanzrahmen und den Ukraine-Hilfen erhebliche Risiken. Damit zeigt sich, dass die Differenzen nicht ausschließlich zwischen traditionellen Nettozahlern und Empfängerländern verlaufen. Auch Regierungen, die die Ukraine grundsätzlich unterstützen, bewerten die Verhandlungsstrategie unterschiedlich.
Zusätzliche Schwierigkeiten ergeben sich aus den politischen Entwicklungen in mehreren europäischen Staaten. In Frankreich steht im kommenden April die Präsidentschaftswahl bevor. Marine Le Pen hat angekündigt, die französische Unterstützung für die Ukraine im Falle eines Wahlsiegs weitgehend zurückzufahren.
Auch in Italien und Polen stehen Wahlen an. Für die europäischen Verhandlungen bedeutet dies, dass sich politische Mehrheiten und nationale Prioritäten innerhalb kurzer Zeit verändern können. Eine mehrjährige Finanzierungsvereinbarung für die Ukraine müsste deshalb möglichst tragfähig gestaltet werden, um nicht bei jedem Regierungswechsel erneut infrage gestellt zu werden. Bereits am 12. November treffen sich europäische Staats- und Regierungschefs in Dublin im Rahmen der Europäischen Politischen Gemeinschaft. Einen Tag später ist ein informeller EU-Gipfel vorgesehen.
Für Ende November wird zudem ein Sondergipfel erwartet. Dort dürfte sich zeigen, ob die Bundesregierung mit ihrer Verhandlungsstrategie Unterstützung gewinnen kann oder ob die Mitgliedstaaten zunächst auf ihren bisherigen Positionen beharren. Ein rascher Kompromiss ist angesichts der unterschiedlichen Interessen keineswegs gesichert.
Hinter dem Streit steht eine grundsätzliche Frage: Wie sollen die Kosten gemeinsamer europäischer Aufgaben künftig verteilt werden? Deutschland verlangt eine breitere Beteiligung, während mehrere Mitgliedstaaten zusätzliche Verpflichtungen ablehnen. Sollte die EU neue Gemeinschaftsschulden aufnehmen, würde sich außerdem die Frage stellen, welche Belastungen daraus für künftige Haushalte entstehen.
Zinszahlungen und Rückzahlungsverpflichtungen können den finanziellen Spielraum über viele Jahre einschränken. Für die nationalen Steuerzahler ist deshalb nicht nur die Höhe der aktuellen Hilfen entscheidend, sondern auch deren Finanzierung. Der Konflikt um die Ukraine-Hilfen entwickelt sich damit zu einer grundsätzlichen Auseinandersetzung über Europas Finanzordnung. Ob Deutschland seine Zustimmung zum nächsten EU-Haushalt tatsächlich verweigern wird, ist noch offen. Fest steht jedoch: Ohne eine Verständigung über die Verteilung der finanziellen Lasten werden die kommenden Haushaltsverhandlungen erheblich schwieriger.